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M. Roch-Olivier MAISTRE

M. Roch-Olivier MAISTRE

(Article de presse associé à la biographie)

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Correspondance de la Presse Aides à la presse : il faut rendre l'action de l'Etat "plus cohérente", "plus efficace et plus efficiente", selon le rapport du groupe de travail coordonné par M. Roch-Olivier MAISTRE, conseillez maître à la Cour des comptes

Correspondance de la Presse - Date de parution : 03/05/2013

A l'heure du "basculement en cours de l'imprimé vers le numérique", c'est dans un contexte de "crise structurelle", voire de "rupture", que s'est inscrite la réflexion du groupe de travail sur les aides à la presse mis en place en janvier dernier par la ministre de la Culture et de la communication Aurélie FILIPPETTI (cf. "CP" du 28 janvier), et qui a remis hier son rapport, comme cela était attendu (cf. "CP" du 30 avril). Rapport qui est accompagné de deux annexes : l'une sur les paramètres de la crise profonde que traverse le secteur, que nous reprenons dans notre "Etude hebdomadaire", l'autre sur le soutien public à la presse.

Rappelons que coordonné par M. Roch-Olivier MAISTRE, conseillez maître à la Cour des comptes, celui-ci était en outre composé de M. Dominique ANTOINE, conseiller maître à la Cour des comptes, président du Comité d'orientation du Fonds stratégique pour le développement de la presse, Mme Françoise BENHAMOU, professeur des universités, membre du collège de l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), M. Patrick EVENO, historien, professeur en histoire des médias à l'université de Paris-I Panthéon Sorbonne, le député (PS) de l'Oise Michel FRANCAIX, rapporteur pour avis du budget du programme "Presse" de la mission Médias, et M. Bruno PATINO, directeur général délégué aux programmes, aux antennes et aux développements numériques de France Télévisions, directeur de l'Ecole de journalisme de l'Institut d'études politiques (IEP) de Paris.

Les acteurs de la presse invités à réagir aux préconisations du groupe de travail

A cette occasion, la ministre a invité les différents acteurs de la presse à faire état de leurs réactions auprès de la direction générale des médias et industries culturelles (DGMIC), avant que le Gouvernement présente, au début du mois de juin, ses propositions sur la base du rapport.

"Au fil des ans, l'Etat a déployé un ensemble de dispositifs de soutien à la presse, complexes et sédimentés, qui combinent aides directes et aides indirectes. (…) Mais l'efficacité et la cohérence de cette politique publique, sans équivalent dans les pays de l'OCDE, sont désormais régulièrement interrogées", peut-on ainsi lire en introduction du rapport.

Enumérant la liste des différentes mesures constituant les aides à la presse, le constat du rapport est sans appel : "l'expérience des dernières années confirme ainsi que l'action de l'Etat ne répond plus aux enjeux du moment : elle a perdu son 'effet levier' et sa capacité à dessiner l'avenir", et n'a pas empêché la disparition de titres, ni "permis l'émergence de nouvelles publications d'information politique et générale" (IPG). C'est sur cette base que les auteurs du rapport justifient "l'engagement d'une réforme, qui aille au-delà des modifications apportées en 2012 à la gouvernance des aides à la presse".

En effet, l'heure est venue de renouveler les modalités de coopération entre l'Etat et les éditeurs de presse "dans une logique d'effort partagé". D'un côté, "l'Etat se doit adapter ses interventions" afin d'aider à construire "un avenir pérenne" au secteur. De l'autre, "il appartient aux professionnels de la presse de conforter toujours davantage la qualité de l'information", exigence synonyme d'"une mise à jour et d'une applications de règles déontologiques communes à la profession".

Un rapport "d'étape et de transition"

Pour ce faire, il faut rendre l'action de l'Etat plus "cohérente", plus "simple" et plus "lisible", "mais surtout plus efficace et plus efficiente", tout en ciblant davantage son action en faveur de la presse IPG. Sans prétendre répondre "de manière définitive aux profondes mutations" que traverse la presse, ce rapport se pose davantage en "un rapport d'étape et de transition", appelant l'Etat à revisiter régulièrement la politique publique d'aide à la presse. Les grandes orientations de long termes consistent à : "assurer le futur du journalisme professionnel" ; "permettre la nécessaire éclosion de nouveaux acteurs" ; "décloisonner les aides à la presse (…) pour privilégier davantage l'émergence d'une approche collective" ; "encourager les projets mutualisés dans l'univers numérique de façon à atteindre une taille critique suffisante face à des acteurs économiques d'une taille jusqu'ici inconnue". "Solidarité, innovation, transparence et contrôle doivent être au rendez-vous de toute réforme des aides à la presse", peut-on lire.

Ainsi le groupe d'expert a construit ses préconisations sur 4 axes, invitant au demeurant à une réaffirmation publique de ceux-ci lors d'une communication en conseil des ministres, ou devant le Parlement :

- Une mesure de "soutien transversal" : l'alignement sans délai de la TVA applicable à la presse en ligne sur le taux de presse imprimée, maintenir le taux super réduit à l'ensemble de la presse "sous réserve d'une solidarité sans faille" ;

- Une mesure "structurante" : faire du fonds stratégique pour le développement de la presse l'instrument central en élargissant son périmètre et en rénovant sa gestion ;

- Une mesure de "mise en cohérence" : "réorienter et rationaliser" les mécanismes d'intervention en faveur du portage, du postage et des diffuseurs de presse ;

- Enfin, une mesure de "bonne administration publique" : à savoir rendre effective la réforme de la gouvernance engagée en 2012 en développant la contractualisation, la transparence, et le contrôle.

Alignement "sans délai" du taux de TVA applicable à la presse en ligne sur celui de la presse imprimée à 2,10 %

La première mesure phare préconisée par le rapport est l'alignement "sans délai" du taux de TVA applicable à la presse en ligne (19,6 % et 20 % à partir de 2014) sur celui de la presse imprimée (2,10 %), tout en maintenant un taux uniforme de 2,10 % pour la presse comme nous l'annoncions (cf. "CP" d'hier). En effet, les auteurs recommandent "avec insistance " cette initiative, "à l'instar des initiatives prises en 2012 en faveur du livre numérique (…), afin de favoriser la transition numérique et assurer aussi bien la neutralité fiscale que la neutralité des supports". Et alors que justement la France risque une condamnation par la Cour de justice de l'Union européenne, pour avoir appliqué un taux réduit sur le livre numérique à 7 %, (5,5 % depuis janvier 2013, puis 5 % à partir de 2014), les rapporteurs considèrent que la France doit quand même persévérer dans cette voie en ce qui concerne la presse. "La Commission européenne peut et doit entendre cette demande ; le gouvernement peut et doit l'adopter sans attendre", martèlent-ils.

Pour les auteurs, cette situation représente non seulement un "handicap économique" pour la presse numérique payante, mais également "un frein à la migration des abonnées 'papier' vers les offres numériques". Un état de fait qui constitue "une incohérence évidente et pénalisante au regard des mouvements de fond dans lesquels sont engagées toutes les entreprises de presse sur la scène mondiale".

"On peut estimer que le passage à un taux de 2,1 % dès 2012 coûterait la première année environ 5M€ de manque à gagner à l'Etat, mais en contribuant au développement de la filière, cela lui permettrait d'augmenter ses recettes dès 2015 et de limiter ses pertes sur l'ensemble de la période", explique le rapport, citant une étude du cabinet Kurt Salmon (février 2012) pour le compte de plusieurs syndicats d'éditeurs. En outre, selon les estimations du cabinet, "malgré la baisse du taux, l'Etat toucherait dans ces conditions près de 3 fois plus de TVA sur la presse en ligne en 2014 qu'en 2010", de conclure que l'alignement du taux super réduit à la presse en ligne est une "mesure qui serait bénéfique à la fois pour les éditeurs et pour l'Etat". Cette évaluation permet au groupe d'experts de considérer que le coût de cette proposition serait donc "marginal pour l'Etat", tout en étant "structurante pour la presse en ligne".

Presse imprimée : maintien d'un taux uniforme de 2,10 %, au regard de la réglementation et du contexte de crise économique

En ce qui concerne le taux de TVA sur la presse imprimée à 2,10 %, alors que la piste d'un ciblage en faveur de la presse IPG a longtemps été avancée par différents observateurs, les rapporteurs considèrent qu'une remise en cause même partielle du régime de TVA applicable à la presse papier doit être pesée avec attention", au regard de son caractère "irréversible" dans la réglementation européenne. De plus, il apparaît difficile aux rapporteurs de distinguer presse IPG et "non IPG", (dite "récréative"), dont la différence est "devenue au fil des ans complexe". Par ailleurs, sur le plan national, au nom de l'impératif de l'universalité budgétaire, le rapport rappelle que "la création d'une nouvelle taxe ou l'augmentation d'une taxe existante ne pourra en aucun cas justifier une augmentation de dépense".

Sans compter que "dans le contexte de crise profonde que connaît la presse, plusieurs arguments importants, et notamment l'exigence de solidarité entre les acteurs de la profession, militent pour une préservation de la neutralité fiscale entre les éditeurs", font valoir les auteurs. D'ajouter que "ce maintien constitue une mesure structurelle de soutien indirect à une profession confrontée à de graves difficultés économiques". Remettre en cause cette uniformité reviendrait à remettre en cause le régime fiscal dont bénéficient depuis plus de vingt ans tous les titres de presse, au demeurant mesure largement répandue en Europe. Ce serait "d'autant plus délicat que la solidarité constitue, depuis la loi 'Bichet' de 1947, l'un des principes essentiels sur lesquels repose toute la profession", font-ils valoir. Néanmoins, "en raison du montant élevé de cette 'dépense fiscale' pour l'Etat (estimée à 160M€), ce soutien doit avoir comme corollaire, conformément aux principes posés par la loi Bichet, le maintien et l'expression sans faille de la profession dans la conduite des réformes structurelles de la filière de la distribution qui sont aujourd'hui engagées", rappellent-ils. Autrement dit en cas de remise en cause des principes de solidarité, et de péréquation entre la presse magazine et la presse quotidienne, "il n'y aurait alors plus guère de justification à l'attribution d'un taux de TVA réduit à la presse récréative", soulignent-ils, appelant à porter une attention particulière "à l'effectivité de cette solidarité dans les deux ans qui viennent".

Pour l'heure, une augmentation de la TVA pour une partie des titres de presse viendrait s'ajouter à une hausse significative des coûts que connaît la filière depuis 2008 (coûts postaux, de distribution, etc.) et viendrait donc "altérer davantage encore une rentabilité déjà mise à mal". Et de qualifier d'"illusoire", une répercussion de cette majoration sur le prix de vente, au regard d'une demande "sensible au prix" sur ce marché.

Le Fonds stratégique pour le développement de la presse doit devenir "l'instrument central"

"Garant de la cohérence d'interventions aujourd'hui trop fragmentées, le fonds stratégique pour le développement de la presse (FSDP) (…) doit devenir l'instrument central de la politique de l'Etat en faveur des éditeurs de presse", selon le rapport. Les auteurs préconisent notamment d'en revoir la vocation, son périmètre et sa gouvernance. Les crédits de ce fonds (33M€ en 2013) font l'objet de "variable d'ajustement usuelle pour financer les mesures de 'gel' ou de 'surgel' budgétaire", regrettent les rapporteurs, pour qui "sauf à remettre en cause la cohérence et les équilibres de l'action publique en faveur de la presse, les mesures de gel doivent s'appliquer aux différentes aides de façon proportionnelle à leur montant pour ne pas pénaliser les dispositifs les plus structurants".

Quant aux objectifs du fonds, sa vocation prioritaire doit être tournée vers l'innovation et la mutualisation. L'Eta doit "soutenir de façon prioritaire le renouvellement de l'offre et la promotion de nouveaux modèles professionnels". A l'avenir, le fonds devrait d'ailleurs recourir à une formule proche des "appels à projets expérimentaux", "afin de permettre l'émergence de nouveaux modèles dans un univers par nature changeant et incertain".

Il s'agit également de soutenir des projets comportant un effet de mutualisation et d'intérêt général pour la filière, notamment en termes de coûts d'impression et de distribution qu'il convient de maîtriser. Quand il s'agit de contribuer au financement de capacités d'impression supplémentaires, la doctrine doit évoluer et diminuer peu à peu les aides attribuées aux projets d'investissement dans des rotatives offset présentés par un éditeur isolé. De même les aides au profit de matériels rapidement obsolètes doivent être évités.

Compte tenu de la transition numérique, le fonds doit également arrêter par ailleurs le soutien à l'exportation papier. Si une telle action devait perdurer, au nom notamment de la Francophonie, elle devrait prendre place dans des programmes ad hoc.

En revanche, le rapport en appelle à des formes innovantes d'action en faveur de l'élargissement des publics (notamment au sein de la jeunesse).

Elargir le périmètre du fonds

Quant à son fonctionnement, le rapport recommande d'étendre le périmètre du fonds afin qu'il "dispose d'une 'masse critique' et d'une 'force de frappe' suffisantes". Il s'agirait de lui rattacher les aides au "pluralisme" (12M€ en 2013, les aides à la modernisation sociale (19,7M€ en 2013), les aides à la modernisation de la distribution de la presse quotidienne nationale (18,9M€ en 2013), les aides au portage (37,6M€ en 2013) - hors exonération des charges sociales patronales pour les porteurs de presse (16,9M€ en 2013) - la réduction du tarif SNCF (4,5 M€, en 2013), aide que le rapport propose au passage de stopper et d'en reverser les crédits au sein du fonds stratégique, les aides à la modernisation de la diffusion (6M€ en 2013).

Deux commissions d'instruction : Innovation et Distribution

Le rapport recommande également de modifier la gestion du fonds. Il s'agit notamment d'étendre les missions du comité d'orientation du fonds stratégique en lui confiant une "mission officielle de veille technologique, économique et réglementaire", pour en faire une sorte de "Club des innovateurs". Pour ce faire, il serait nécessaire selon eux d'en élargir la composition en faisant appel à des experts extérieurs à l'administration et au monde de la presse, "capables d'apporter des éclairages", sur ces enjeux.

Quant à l'instruction des dossiers, le rapport préconise la création de deux commissions d'instruction, au sein du comité d'orientation :

- une commission "innovation" qui regrouperait les trois sections actuelles. Et d'insister particulièrement sur la nécessité de regrouper les 3 sections actuelles du fonds "tant les mutations de la presse méritent d'être prises en compte dans leur globalité" ;

- une commission "distribution", qui interviendrait dans les nouveaux champs de compétence du fonds, se concentrant sur les dossiers d'aide à la distribution et à la diffusion de la presse papier, soit pour "expertiser", soit "pour en mesurer le coût et les effets".

En outre, le rapport recommande de mobiliser "plus systématiquement les aides à vocation généraliste" (crédit d'impôts compétitivité emploi, crédit d'impôt innovation, statut de jeune entreprise innovante, aides offertes par Oseo etc.) afin de démultiplier l'action du Fonds stratégique.

"Rationaliser les aides à la distribution et à la diffusion "

Dans ce troisième chapitre, les rapporteurs s'attaquent à l'"enjeu central" que constitue la question de la distribution et de la diffusion, dont ils considèrent que la rationalisation des aides qui lui sont affectées est indispensable. "Relever ce défi suppose d'une part, que puisse être menée à bien la difficile refonte qui a été engagée de l'ensemble de la filière de la distribution, afin de la rendre plus efficace et surtout moins coûteuse et d'autre part, de remettre en cohérence les différents mécanismes d'intervention de l'Etat dans le domaine de la distribution et de la diffusion". Il s'agit d'abord de mener à son terme la réorganisation de la filière de distribution et poursuivre la réflexion sur l'organisation générale de la filière entre l'ensemble des acteurs concernés", à savoir Presstalis, les Messageries lyonnaises de presse et la Poste. L'objectif est de rechercher l'allègement des coûts qui "pénalisent tous les acteurs", en développant une approche globale de la filière (mutualisation accrue, concurrence loyale etc.), et en unifiant la régulation sectorielle définie par la loi n°2011-852 du 20 juillet 2011, dans le but de la rendre "plus puissante et plus efficace".

Les rapporteurs préconisent par ailleurs la reconsidération de la situation des diffuseurs, dont le réseau est caractérisé par un faible maillage et dont le niveau de rémunération est "anormalement bas". Ainsi, le niveau 3, de la distribution, "trop longtemps délaissé, doit être au centre d'une politique de distribution renouvelée", ont-il écrit, préconisant une révision à la hausse de la rémunération "au cours des années à venir". Et d'appeler le CSMP et l'ARDP à se saisir sans tarder de cette question. Comme en écho (cf. infra) l'Autorité de régulation a dès hier appelé le Conseil supérieur à se saisir de cette question.

Pour soutenir les diffuseurs, le groupe de travail suggère enfin que le dispositif de soutien mis en place par l'Etat en faveur des points de vente (6M€ en 2013) soit conservé et fasse l'objet d'une "évaluation indépendante afin de mieux les ajuster aux besoins de la profession".

Réformer l'aide au portage

Concernant l'aide au portage, après avoir tiré un bilan décevant de son utilisation au cours de ces trois dernières années, les auteurs recommandent une réforme visant à le rendre plus incitatif, considérant le basculement vers le portage comme un changement majeur, "à réussir au même titre que la mutualisation ou la mutation numérique". En effet, estime le rapport, la politique de l'Etat conduite jusque là s'est montrée inadaptée et n'a pas eu les effets escomptés en dépit des sommes allouées.

Il s'agit d'encourager le flux et le développement du multi-titres, et de développer des logiques de filières et de mutualisation, en mettant en place par exemple un système de "bonification particulière et l'extension à la presse magazine de l'exonération des charges patronales pour les porteurs de presse". Mais il conviendra à l'avenir de fixer des objectifs et des indicateurs précis, l'aide au portage devant faire désormais l'objet d'un contrôle et d'une évaluation annuels.

Enfin, dénonçant une situation sociale inacceptable des vendeurs colporteurs, le groupe de travail recommande à l'avenir que l'exonération de charges sociales patronales s'accompagne à l'avenir de contreparties pour les intéressés, notamment en matière de rémunération.

Aide postale : le rapport préconise des hausses modérées pour la presse IPG et la presse spécialisée pour l'"après accord Schwartz"

Du côté de l'aide au transport postal (249M€), le groupe de travail, préconise un meilleur ciblage, "au bénéfice de la presse IPG et de la presse spécialisée". Dans l'immédiat, il recommande de poursuivre la mise en œuvre des accords "Schwartz" jusqu'à leur terme. En revanche, l'aide de l'Etat à La Poste "ne saurait être exonérée des mesures de 'gel budgétaire'. Autrement dit, au même titre que les autres dispositifs d'aide à la presse, "les aides au transport postal doivent se voir appliquer, comme c'est désormais le cas en 2013, les mesures de gel à due proportion de son poids dans le total des aides à la presse", estime-t-il.

Le groupe de travail recommande également de mettre un terme à la compensation du "moratoire", - mis en place en 2009 - mais qui s'est traduit par "un surcoût budgétaire massif pour l'Etat" (32M€ en 2013 ; 32,5M€ en 2014 ; 33M€ en 2015). Cet arrêt de compensation serait notamment justifié par les contraintes budgétaires de l'Etat d'une part et par l'extension du Crédit d'impôt compétitivité emploi (CICE) à La Poste, d'autre part qui vient soulager la pression économique pesant sur l'entreprise.

Le rapport préconise, au terme des accords Schwartz, d'inscrire la relation Presse-Poste dans une relation commerciale dite "normale", et ce "sans négociation d'un nouvel accord tripartite". Cela suppose de remettre à plat de façon incontestable la question de la comptabilité analytique de La Poste. Les auteurs recommandent que l'Etat, "au terme de l'accord tripartite, exerce ses prérogatives et veille à ce que les tarifs acquittés par les éditeurs de la presse IPG et de la presse spécialisée évoluent, après les augmentations intervenues au cours de la période 2008-2015", de façon modérée, autour de l'inflation.

De son côté, La Poste devra poursuivre les efforts de modernisation et de productivité qu'elle a entrepris, en dialogue avec les éditeurs, "de même que le mouvement de réduction progressive de la contribution annuelle de l'Etat à La Poste amorcée depuis 2008".

Pour leur part, les éditeurs de presse, notamment les éditeurs de presse magazine, devront également contribuer "à une rationalisation de leur distribution par voie postale, notamment quant à la périodicité, afin de participer à l'allègement des charges", suggère le rapport.

Enfin, le groupe de travail recommande que le contrat d'entreprise entre l'Etat et La Poste réaffirme la mission de service public du transport postal de la presse, en particulier de la presse IPG.

Gouvernance : contractualisation, transparence, évaluation et contrôle

Enfin, sur le plan de la gouvernance des aides à la presse, les auteurs considèrent que la politique publique "a sans doute trop longtemps échappé à certaines exigences applicables à l'action de l'Etat". Ils recommandent notamment d'étendre et d'enrichir la contractualisation pluriannuelle entre l'Etat et les éditeurs de presse, le cas échéant, avec le concours d'une expertise extérieure, en appui avec la DGMIC", dès 2013, en prenant en compte des préoccupations d'intérêt général. Ils recommandent également d'accroître la transparence, "par une publicité annuelle complète sur les bénéficiaires des aides à la presse, y compris dans les documents budgétaires transmis chaque année au Parlement". Ainsi, une publication annuelle globalisée de toutes les aides confondues et des soutiens dont bénéficient chaque titre de presse "doit devenir une règle absolue", plaident-ils. Enfin, ils souhaitent voir de manière systématique, le contrôle et l'évaluation des dispositifs d'aide à la presse. Cette mesure "constitue un élément central dans le renforcement du pilotage des aides à la presse", selon eux. D'estimer que "la situation actuelle caractérisée par une absence quasi-totale, de contrôles et de vérification ne saurait se prolonger plus longtemps".


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