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M. Yves KRATTINGER

M. Yves KRATTINGER

(Article de presse associé à la biographie)

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Bulletin Quotidien La mission commune d'information du Sénat sur l'avenir de l'organisation de la République décentralisée, dont le rapporteur est M. Yves KRATTINGER, , a présenté ses propositions.

Bulletin Quotidien - Date de parution : 10/10/2013

La mission commune d'information du Sénat sur l'avenir de l'organisation de la République décentralisée, créée à la demande de l'UMP, et présidée par l'ancien Premier ministre Jean-Pierre RAFFARIN, a présenté ses propositions hier. Le rapporteur de cette mission est M. Yves KRATTINGER, (PS, Haute-Saône), président du conseil général de la Haute-Saône.

La mission a présenté ses propositions alors que le Sénat vient d'adopter, en seconde lecture, le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et de l'affirmation des métropoles. Précisément, la mission a voulu tracer des perspectives pour les années 2020-2025.

Les territoires sont inégaux : c'est de ce constat qu'est partie la mission, alors que les mouvements de population sont importants. Selon les estimations retenues "20 % de la population vit au --mauvais endroit --, et se trouve de ce fait en situation de tomber aux marges de la République". Elle a repris l'idée des "quatre France" : une France "marchande dynamique, constituée de grandes villes comme Paris, Lille, Toulouse, Nantes, Rennes, Grenoble, par des zones industrielles comme Les Herbiers, Cholet ou Colmar et par des zones touristiques (Maurienne, Briançon, Mont-Blanc) ; une France "marchande en difficulté", rassemblant des territoires toujours productifs mais en déclin (Roubaix-Tourcoing, Belfort-Montbéliard, Troyes, Saint-Omer etc.) ; une France "non marchande dynamique", dominante dans l'Ouest (Aquitaine, Languedoc-Roussillon, Bretagne etc.) ; une France "non marchande en difficulté " (Saint-Etienne, Limoges, Bourges, Béthune-Bruay, Roanne, Vitry-le-François etc.). A partir de cette analyse se pose une double question : comment soutenir l'attractivité des territoires dynamiques qui est un atout pour l'ensemble de la communauté nationale dans la compétition européenne et internationale ? Comment assurer simultanément la solidarité entre des territoires dont les perspectives d'évolution divergent aussi irrémédiablement ?

Evoquant les relations entre entreprises et collectivités, la mission sénatoriale considère que l' "on a atomisé la décision, ce qui induit inertie et délais". Ainsi, "l'architecture territoriale à trois niveaux n'est pas, en soi un handicap, mais une restructuration des services aux entreprises, notamment par la mise en place d'un système d'instruction unique destiné à faciliter les démarches administratives des acteurs locaux et accélérer la réalisation des projets, est un impératif".

Da façon plus large, les sénateurs considèrent que "la confusion des rôles, dénoncée par les acteurs de terrain, résulte pour une part d'une conception de la décentralisation qui s'est focalisée sur les conséquences (le transfert de compétences) avant de définir les principes (la répartition des missions)". Ainsi, la mission considère que la différence doit s'établir entre les deux pôles de la proximité et de la stratégie : le bloc communal doit être en charge des "services publics de proximité immédiate" et du "renforcement des liens de vie d'une communauté humaine" ; le département a pour mission d'assurer la solidarité sociale et territoriale, en milieu rural, et la garantie de couverture du territoire départemental en services publics et au public marchands et non marchands ; la région est l'instance des choix stratégiques qui doit préparer le territoire régional dans le contexte de la concurrence entre les territoires (par le développement de leur accessibilité et le soutien aux aménagements structurants), préparer les entreprises à la compétition du XXIème siècle, notamment grâce à la recherche et aux aides à l'innovation et au développement économique, et préparer les hommes à s'insérer dans le monde de demain (par une politique de l'emploi et de la formation initiale et professionnelle).

Six ou huit régions ayant une mission d'aménagement du territoire

La mission sénatoriale propose dix axes pour une réforme.

Le premier consiste à "garantir la présence de l'Etat selon des modalités renouvelées". Rappelant que la Cour des comptes a mis en exergue les doublons entre services de l'Etat et services de collectivités territoriales, le rapport redit que "c'est la question de la présence, ou plus précisément de l'accès aux services publics, qui se pose". Ainsi, insistant sur la nécessité de recentrer les missions de l'Etat sur des fonctions d'accompagnement et de conseil, et de "supprimer les services qui empiètent sur les compétences transférées aux collectivités, afin de mettre fin aux politiques concurrentes", la mission propose, "pour sortir de la confusion du cumul de services au niveau local, (de) prévoir un service unique contractualisé entre l'Etat et la collectivité dans chacune des compétences transférées". Dans cette perspective, la mission souhaite un "choc de subsidiarité", qui "favoriserait l'exercice de compétences à la carte et démontrerait que les collectivités peuvent exercer, de façon responsable, de telles compétences", alors qu'il "s'"agit, pour l'Etat, de veiller à la réalisation de la République sans se substituer aux collectivités territoriales".

Alors que la présence des services de l'Etat "ne saurait être uniforme sur tout le territoire, il demeure indispensable de garantir, par des moyens renouvelés, l'accès à ses services à chaque citoyen, en rendant obligatoire un schéma d'accessibilité des territoires, notamment les plus enclavés, aux services publics. Ce schéma pourrait être conclu entre le préfet et le président du conseil général.

Le deuxième axe de réforme passe par "des régions plus fortes, plus étendues", en passant à six ou huit grandes régions, "sans ambition de proximité mais qui auraient une réelle vocation d'aménagement du territoire", ce qui permettrait de "ne plus se tourner vers l'Etat qui n'a plus aujourd'hui les moyens de conduire une politique de coordination".

Le deuxième facteur de renforcement des régions réside "dans une clarification des compétences qui (leur) confierait les compétences stratégiques destinées à préparer la France de demain.

Ainsi, trois missions sont attendues de la part des régions : "la préparation du territoire régional dans le contexte de la compétition entre les territoires (quelle accessibilité, quels aménagements structurants, quels services tertiaires de très haut niveau, ...) ; la préparation des entreprises à la compétition mondiale du XXIème siècle ; la préparation des hommes à s'insérer dans le monde de demain".

Nouvel avenir au département, fédérateur des intercommunalités

La mission sénatoriale veut donner "un nouvel avenir au département", dont la pertinence doit être réaffirmée. Ce dernier aurait un rôle "spécifique de cohésion des intercommunalités rurales, et de garantie d'accès de tous les citoyens à l'expression démocratique". Cela passerait par la création, dans chaque département, d'une conférence des exécutifs, chargée d'organiser la coordination locale, et de favoriser le dialogue entre les représentants de l'Etat et les élus locaux. Le département serait alors un "fédérateur des intercommunalités, et maintiendrait "tous les citoyens y compris ruraux, au sein de la République".

Cependant, la pertinence du département "n'est pas aussi puissante dans les zones urbaines denses" note le rapport, qui préconise par ailleurs une évolution de la carte des sous-préfectures, leur présence ne semblant vraiment justifiée qu'en milieu rural.

De fait, pour le rapport, le département s'impose essentiellement dans les zones peu peuplées et rurales, "moins pour les métropoles denses".

Cette évolution des départements doit s'accompagner d'une "intercommunalité coopérative", "fondée sur la collégialité" avec une logique de subsidiarité.

Parachever la gouvernance de la région capitale

Le Sénat a adopté la création d'une Métropole du Grand Paris, l'une des mesures emblématiques du projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles (cf. "BQ" d'hier).

Pour la mission, il est nécessaire de "parachever la gouvernance de la région capitale", reprenant l'objectif, à l'horizon 2020, d'une fusion des quatre départements du ceur de la métropole parisienne. De façon plus large, la nouvelle collectivité du Grand Paris doit devenir "une tête de réseau pour les territoires environnants". "Non seulement la mise en place de la métropole parisienne ne doit pas déséquilibrer, ni altérer la cohérence de sa région d'implantation, mais elle doit constituer un facteur de dynamisation du tissu des départements limitrophes, et un levier pour le développement des territoires de son aire d'influence.

L'organisation de la région capitale doit donc être globale, intégrer les transports et plus généralement l'ensemble des mobilités pour désenclaver l'ensemble du périmètre, condition indispensable pour attirer et maintenir les entreprises. Cet élan, à partir du ceur de la région capitale, doit créer le lien vers les territoires étrangers limitrophes : au nord, l'Angleterre, au nord-est, le Bénélux, à l'est, l'Allemagne", note le rapport.

Réformer les finances locales en renforçant la péréquation horizontale

Le système des finances locales est "complexe et inégalitaire", note le rapport, rappelant que la Dotation globale de fonctionnement représente 18 % des recettes totales des collectivités.

Pour les membres de la mission, l'objectif principal est de réduire les inégalités, en renforçant la péréquation horizontale. Alors qu'il "convient de prélever les recettes fiscales dans les territoires où est créée la richesse, c'est-à-dire la valeur ajoutée", le projet considère qu'un système "modernisé des finances locales reposerait sur ce principe simple de prélèvement de la richesse là où elle est créée, et d'un partage des recettes ainsi procurées grâce à une péréquation horizontale renforcée progressivement".

Ainsi, cette "nouvelle théorie des finances locales pourrait reposer sur des principes simples, gages de sa lisibilité pour tous qui pourraient être les suivants : une fiscalisation de la richesse là où est créée la valeur ajoutée, modérée par une péréquation horizontale renforcée, prenant en compte la richesse des collectivités, et dont l'efficacité serait mesurée à l'aune de la réduction des inégalités qu'elle permet".

Simplifier le système juridico-financier de l'intercommunalité

Il existe actuellement dix formules juridico-financières différentes d'EPCI à fiscalité propre. : la métropole, la communauté urbaine, la communauté d'agglomérations, la communauté de communes, le syndicat d'agglomération nouvelle. Les communautés urbaines se subdivisent en communauté urbaines à fiscalité professionnelle unique, communauté urbaine à fiscalité additionnelle, et communauté à fiscalité additionnelle et fiscalité professionnelle de zone ; les communautés de communes sont quant à elles subdivisées en communautés de communes à DGF bonifiées (2 cas), communauté à fiscalité additionnelle et à fiscalité additionnelle et professionnelle de zone.

Il convient donc, selon le rapport de ramener de dix à une les formules fiscales de l'intercommunalité avant 2020, en commençant par unifier le régime des communautés de communes.

Pouvoir réglementaire d'ici à 2025 et loi-cadre territoriale

La mission sénatoriale a repris l'idée d'accorder un pouvoir réglementaire aux collectivités, proposant que ce changement intervienne avant 2025. Cela nécessite de définir un nouveau type de loi, la loi-cadre territoriale, qui fixera les objectifs fondamentaux, et déterminera le contenu du pouvoir réglementaire local. Une sélection des acteurs les plus susceptibles de se prêter à une adaptation locale des normes doit être conduite de façon parallèle.

Enfin, les sénateurs proposent la mise en place d'une "instruction unique" pour certaines politiques publiques avec l'instauration de guichets intercollectivités territoriales, et un renforcement de la place des parlementaires dans la décentralisation en dotant le Parlement de moyens d'expertise qui lui seraient propres pour les collectivités territoriales.


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